Розподіл біженців між муніципалітетами: що обговорювали в Нідерландах у травні 2023 року

Навесні 2023 року в Нідерландах обговорювали два пов'язані законодавчі напрями. Один стосувався розподілу шукачів притулку між муніципалітетами, другий мав окремо врегулювати розміщення українців під тимчасовим захистом. В ефірі від 29 травня Світлана Кошек пояснила, чому чинних надзвичайних механізмів уже не вистачало, як нові правила могли вплинути на муніципалітети та чому навіть поліпшення системи не означало гарантованого окремого житла для кожної родини.

Стаття відображає зміст ефіру від 29 травня 2023 року про законопроєкти та умови, які обговорювалися на ту дату. Вона не описує їх подальше ухвалення, зміну або застосування.

Чому законодавчі зміни потребують часу

Ухвалення закону не зводиться до швидкого голосування. Спочатку виникає політична пропозиція, потім фахівці перевіряють її узгодженість з іншими нормами, шукають прогалини та обговорюють можливі наслідки. Для голосування також потрібна підтримка більшості, а партії дивляться на проєкт крізь інтереси своїх виборців. Через це суперечки можуть тривати роками, а зміна обставин нерідко змушує повертатися до тексту знову.

Після ухвалення закону практичні деталі часто оформлюють через підзаконні акти та інструкції. Вони можуть з'являтися швидше, бо для них не завжди потрібен увесь парламентський шлях. Саме тому важливо розрізняти політичну ідею, законопроєкт, ухвалений закон і правила його виконання. На дату ефіру обидва напрями перебували на різних етапах, тому обговорювати їх як остаточно встановлені норми було зарано.

Тимчасовий захист спирався на надзвичайний механізм

Після початку повномасштабної війни Європейський Союз активував тимчасовий захист, який мав забезпечити українцям доступ до житла, харчування, медицини, освіти та ринку праці. Але кожній країні потрібно було вбудувати ці вимоги у власну систему.

Нідерланди не мали швидкої масової процедури видачі дозволів на проживання людям, які приїжджали без роботодавця, навчального закладу, партнера чи іншого гаранта. Звичайна процедура притулку також не могла прийняти новий великий потік: центри вже були переповнені людьми з інших країн, які тікали від війни та переслідувань.

Тому для розміщення українців застосували надзвичайний закон, розрахований на масове переміщення людей у кризовій ситуації. У звичайних умовах він допомагає діяти після повені, техногенної катастрофи чи іншої події, коли людей потрібно негайно перевезти в безпечне місце. За таким механізмом місцеві муніципалітети відкривали спортивні зали, готелі та інші доступні приміщення.

Проблема полягала в короткостроковості цієї моделі. Підзаконні рішення продовжували на кілька місяців, хоча люди залишалися значно довше. Муніципалітетам було складно орендувати приміщення, наймати персонал, укладати тривалі договори з постачальниками медичних чи соціальних послуг і планувати перебудову будівель. Невизначеність відчували і мешканці локацій, і працівники, які їх обслуговували.

Добровільне розміщення створило нерівномірність

У межах надзвичайного механізму участь муніципалітетів значною мірою залишалася добровільною. Кожен муніципалітет сам оцінював, скільки людей здатен прийняти. У результаті одні громади розмістили значну кількість українців, а інші майже не долучилися.

Світлана показувала статистику, за якою навантаження розподілялося нерівномірно. Водночас бідніші муніципалітети нерідко приймали більше людей, ніж заможніші. Це породжувало питання справедливості не лише для біженців, а й для самих місцевих органів влади. Ті, хто вже відкрив локації, потребували передбачуваного фінансування та правил, тоді як інші могли просто не брати участі.

Саме муніципалітети вимагали стабільнішої правової основи. Обов'язок приймати людей мав дати їм не тільки додаткове навантаження, а й аргументи для організації місцевих послуг. Якщо розміщення встановлене законом, муніципалітет може планувати потребу в освіті, медицині, персоналі та приміщеннях не як коротку добровільну ініціативу, а як визначене завдання.

Як мав працювати закон про розподіл

Обговорюваний закон про розподіл мав поширити обов'язок муніципалітетів на звичайних шукачів притулку. Причиною була гостра нестача місць у системі прийому. У попередній період люди змушені були ночувати просто неба біля центру реєстрації, а навесні 2023 року відповідальні організації не могли гарантувати, що ситуація не повториться.

Передбачався поетапний механізм. Держава мала прогнозувати кількість нових прибулих, після чого муніципалітети могли добровільно запропонувати місця та отримати додаткове фінансове заохочення. Якщо добровільних місць не вистачало, нерозподілену частину мали розподіляти примусово.

Що саме означає справедливий розподіл, залишалося предметом суперечок. Муніципалітети різняться за кількістю населення, площею, наявністю будівель і вже створених локацій. Великі міста пропонують більше роботи, але там водночас вища щільність населення і гостріший дефіцит житла. У менш заселених регіонах простіше знайти місце для проживання, проте може бути складніше з роботою і транспортом.

Новий підхід також обмежував можливість муніципалітету обирати лише бажану групу. Якщо громада зобов'язана розміщувати біженців, вона не повинна приймати українців і водночас відмовляти людям з інших країн. Через це Світлана вважала можливим змішане проживання різних груп, особливо там, де є лише одна придатна локація.

Від кризових місць до тривалішого житла

В ефірі було розмежовано кілька рівнів розміщення. Найперше екстрене місце потрібне, щоб людина не залишилася на вулиці. Наступний рівень - кризове житло, до якого належали багато готелів, гуртожитків і переобладнаних приміщень. Воно створювалося швидко і не завжди забезпечувало достатню приватність.

Триваліше тимчасове житло мало більше нагадувати звичайне помешкання: власний санвузол, окрему кухню або кухню для кількох сімей, більше простору та окремі кімнати для родини. Воно могло залишатися тимчасовим і використовуватися п'ять чи п'ятнадцять років, але потребувало довших договорів, землі, інфраструктури та інвестицій.

Не всюди можна встановити модульні будинки. Для них потрібна доступна ділянка, право муніципалітету її використовувати, а також вода, електрика та інші комунікації. У щільно забудованих містах реалістичнішим варіантом могло бути переобладнання порожніх виробничих, офісних чи колишніх соціальних будівель.

Таке будівництво не призначалося винятково для українців. У програмах житла брали участь різні групи, які не могли самостійно знайти помешкання: студенти, молоді люди, самотні мешканці після розлучення, визнані біженці та українці під тимчасовим захистом. Тому поява нових будинків ще не означала, що кожна українська сім'я отримає окреме житло.

На що могли розраховувати українці

На дату ефіру обов'язок муніципалітету полягав насамперед у тому, щоб люди під тимчасовим захистом не залишалися без даху над головою. Він не означав права вимагати помешкання певного типу, модульний будинок або переїзд у бажаний регіон.

Люди, яким житло оплачував роботодавець або які мешкали в приймаючій сім'ї, не отримували автоматичної черги на муніципальну локацію. Якщо місць не було, швидкого переселення пообіцяти не могли. Водночас поліпшення умов для тих, хто вже жив у муніципальному розміщенні, залежало від місцевих можливостей і пріоритетів.

Світлана також застерігала від сприйняття тимчасового безоплатного житла як постійної гарантії. Після визначення майбутнього статусу українців умови могли змінитися: проживання могло стати платним або місце потрібно було б звільнити. Збудовані чи переобладнані локації надалі залишалися потрібними іншим шукачам притулку та людям, які вже отримали позитивне рішення, але не могли переїхати через дефіцит звичайного житла.

Окремий закон для українців ще готували

Другий законодавчий напрям стосувався саме українців. На 29 травня 2023 року інтернет-консультації щодо нього завершилися, але готового законопроєкту для голосування ще не було. Тому Світлана свідомо не робила остаточних висновків про його зміст.

Із доступного обговорення вона виділяла одну важливу ідею: спеціальний механізм розміщення мав діяти щонайменше рік після завершення тимчасового захисту. Це давало б перехідний період, протягом якого люди могли залишатися в муніципальних локаціях, поки держава визначатиме подальший порядок.

Однак можливі шляхи довгострокового проживання тоді ще не були визначені. Очікувалося спільне європейське рішення, яке мало врахувати позиції країн ЄС та України. Світлана припускала, що можливості залишитися з'являться, але не могла підтвердити, для кого саме, за якими критеріями і через який статус.

Практичний висновок: нові закони могли зробити розміщення організованішим, рівномірнішим і передбачуванішим, але не перетворювали кризову допомогу на безстрокове право на безоплатне житло. Порада Світлани полягала в тому, щоб не чекати готового рішення від держави, якщо людина здатна працювати й будувати самостійне життя. Підтримка потрібна тим, хто об'єктивно не може впоратися сам, а для інших тимчасовий захист мав залишатися часом для пошуку власної опори.